微山湖在线2012年5月31日讯：［摘要:当前，管理好南四湖水资源的首要任务就是要解决好南四湖的用水矛盾问题，而法治途径是南四湖用水矛盾解决的关键所在。因此，应当以加强法治建设及完善配套措施为主要路径来建构南四湖用水纠纷解决机制。］

　　南四湖水资源现状及水事纠纷概况
　　南四湖流域1956—2005年多年平均降水量约为691 mm，多年平均径流量为26.3亿m3，人均水资源量为263 m3，亩均水资源量为205 m3，属于淮河流域水资源较为短缺地区之一，且水资源时空分布严重不均。尤其是南四湖湖西地区，人均水资源量仅有245 m3，亩均水资源量为171 m3，是淮河流域水资源最为短缺的地区。按照国际人均水资源量不足500m3为严重缺水的控制线，南四湖［1］流域属资源性严重缺水地区。近几年来，由于水资源量严重不足，地下水资源开发利用率基本处于逐年增长的趋势，地表水资源利用率已近100%，地下水资源利用率为 83.6%。水资源的开发利用率过高，己造成了严重的生态环境问题，当地水资源开发利用已超过其承载能力，这成为南四湖用水纠纷矛盾存在的自然环境因素。也正因为水资源的严重短缺，再加上一些社会因素的存在，使得南四湖当地因水资源使用产生的矛盾纠纷不断，例如近几年铜山、沛县之间，因群众互相争夺湖产资源，导致南四湖沿湖地区江苏省因此死亡17人，山东省死亡4［2］人。类似案件的发生，已经引起当地政府和中央的高度重视。再如，因南四湖周围大小水网掺杂其间，形成你中有我，我中有你，难以具体划分相互水资源使用权限的复杂局面。这种现象以及20世纪80年代以来的自然灾害，尤其是旱灾频繁，共同导致了南四湖地区的水利纠纷由原来的排水和湖产矛盾演变为水资源利用的矛盾，各用水戶争水矛盾日益突出，有些地方与地方之间为争夺抗旱用水，甚至出动警察看［3］守节制闸。

　　 南四湖水资源使用纠纷的成因分析
　　南四湖水资源使用矛盾固然有其自然环境原因，但其更深层次的社会因素才是造成现在水资源使用纠纷突出的根本原因。归结起来主要有以下几个方面。

　　2.1法制不畅，立法存在冲突
　　作为南四湖水资源管理依据的地方法规、规章与法律和部门规章条文之间相互矛盾，违背国家有关基本法和基本的法治理念。例如1996年8月11日，山东省八届人大常委会通过《山东省取水许可管理办法》时，规定“沂河、沭河、韩庄运河干流距省际边界10 km内取水，其取水量大于10 m3/s的，经省水利行政主管部门审核后，报国务院水行政主管部门授权的流域管理机构按照国家规定审批、发放”，实际上是把流域全额管理权限限定为仅对10 m3/s以上取水量才享有管辖权，使得南四湖取水管理权完全由地方组织实施。同样，江苏省1995年2月印发的《江苏省取水许可申请审批程序暂行规定》，对南四湖取水的用户亦未作规定，仅规定“跨省、省际边界河道取水的用限额工业和城镇生活1.5万t/d，农业3 m3/s以上”作为省水利厅或流域机构管理。把流域管理的权限进一步缩小。再如，由于山东省将南四湖视为省内湖泊，并在地方法规、规章中将南四湖的取水管理权限基本划归山东省，因此山东省人民政府法制办公室组织有关部门于2003年6月根据山东省政府2003年立法计划，起草了《山东省南四湖保护条例(征求意见稿)》，该条例规定南四湖的保护管理、开发利用由山东省人民政府统一领导，济宁市人民政府统一实施，微山县人民政府具体负责。2004年江苏省颁布的《江苏省湖泊保护条例》第六条也将微山湖视为省内湖泊，并明确由省水行政主管部门管理。各省均希望将国家直接管辖南四湖水资源据为己有，并通过省内立法形式排斥中央流域机构对南四湖的管辖权。这严重挑战了中央的行政和法制权威，不利于南四湖水资源依法管理的良性发展。另一方面，流域机构的立法在一定程度上也缺乏实际可操作性，原则性规定较多，缺乏实际可操作的标准和程序性规定，客观上扩大了地方对水资源的行政管理权。

　　2.2省界不清，管理体制混乱
　　从省界划分问题上来看，省界不清既是历史因素造成的也是现实自然环境使然，但最根本的原因是水资源管理权不明确造成的管理体制的混乱。南四湖地区是我国唯一没有完成省界勘界工作的地区，根据中发〔1984〕11号、国发〔1984〕109号和国办发〔1985〕61号关于解决苏鲁两省微山湖争议问题的“三个文件”，山东与江苏两省虽然对已经明确的行政区划完成了移交划分，但在当时尚没有绘制行政区域界线图，也没有在实地埋设相应的标志，因而实际上两省行政区域界线仍处于不明确状态。也正是因为省界不清等问题的持续存在，在南四湖管理体制上，从中央到地方的水资源管理体制都很难发挥其应有的双抓共管作用，造成地方与中央水利行政部门争权的局面，最终使得南四湖周边深度分析地区各自为政，难以通过中央协调合理划分省界。也使得南四湖地区水资源管理困难重重，矛盾纠纷不断。

　　从管理体制混乱问题上来看，现有的南四湖地区现行的水资源管理体制是依据《中华人民共和国水法》设定的流域机构与地方水利管理机构共同管理的模式建立的。这一设置固然有其正确性，但在实际操作中，尤其是在南四湖地区的水资源管理中出现了较大的矛盾和体制弊端。一方面，流机构管辖范围及管理内容上较为模糊，管理权难以清晰。无论是根据国家的法规还是相关政府文件，流域机构尤其是南四湖水利管理局的管辖范围均没有明确划分。法律文件中往往仅仅规定“在管辖范围内”，缺乏可操作性，不利于在省际之间的水资源管理中明确流域机构的独立管理地位，发挥其应有的管理权威。另一方面，地方与中央相关水资源管理机构之间多头管理，分散管理的现象直接影响了部门之间以及机构之间权责划分，行政效率难以保障。以至于出现有利益的事情各个部门都想管，没有利益的各个部门相互推诿等诸多不合理现象。不少地方用水企业或个人都需要取得两套许可证，加重了社会负担。但是南四湖水资源的保护却没有引起地方水利管理部门的重视，以至于在2002年南四湖水干涸的时候周边地方管辖的沟渠中的水却是满满的。这些现象不得不令人质疑现有中央与地方双重共管体制的行政效率和实际效用。再一方面，双重管理体制带来的另一个弊端就是行政权缺乏执行力。地方在管理南四湖水资源的同时过多地考虑的是本身的经济发展利益，使得中央赋予的行政权主要服务于地方经济利益，行政权缺乏公信力和执行力。同时行政权也缺乏必要的监督机制，行政执法往往罚款了事，不计水资源管理的实际效用以及法律实施的实际作用。最终导致苏鲁两省之间的水资源使用矛盾难以通过中央指导或协调加以解决。地方水行政部门的权力缺乏中央权力的制约，使得在历次水资源使用矛盾的调配中，各省都有自我利益衡量却难以考虑南四湖流域水资源管理的大局。

　　2.3其他因素
　　 除上述两点主要问题外，南四湖水资源使用纠纷的成因还包括诸如现有法律、法规以及规章过于关注行政权力的规制，较少关注民众权利的维护，民众在面对实际的水资源使用纠纷时没有专门的解决办法可以依凭;行政机关在处理水资源使用纠纷时也缺乏可供执行的具体依据，行政裁量权过大;南水北调工程没有从根本上考虑南四湖的管理现状，缺乏长久有效的水资源管理机制;管理经费和人员匮乏，许多应当归流域机构监控的闸口难以监控，也缺乏资金装备监控设施;流域机构自身难以实现应有的管理权;南四湖管理体制缺乏协调机制，不论是民众之间的矛盾协调还是行政部门、机构之间的协调都没有形成固定有效的机制。

　　总之，正是因为存在着上述诸多问题，日积月累才最终形成现在的矛盾状况。因此加快构建科学、合理、高效的南四湖水资源纠纷解决机制已成为保护好、管理好南四湖水资源的紧迫任务。

　　南四湖水资源纠纷解决机制的建构
　　南四湖水资源使用矛盾的解决非一朝一夕之事，而是一个长期的、系统的过程，需要通过南四湖地区民众和政府的共同努力，方能创造一个南四湖和谐水资源使用纠纷解决机制。法治的手段是南四湖水资源使用纠纷解决的重要途径。

法治路径的建构不仅需要立法的完善，也同样需要法律实施路径的完善。总体来说，以法治完善为主的南四湖水资源使用纠纷解决机制的建构模式可以从以下几个方面考虑其具体措施。

　　3.1以法治为根本治理手段，树立和谐用水的法治理念
　　这不仅要求有完善的立法，更主要的是要求民众和政府都有依法治湖的基本观念和信念，以及强调对法制实施效果的审视和检验。一方面可以考虑通过制定　　详细的“南四湖供用水管理办法”加快相关立法及配套工作的开展。在办法中要明确政府的权利和义务，重要的是更要注重民众的权益维护，真正将湖区水立法作为民众权益维护的保证来开展工作，而不仅仅是为了争行政权力而立法。因此，应当在出台“南四湖供用水管理办法”的相关草案之后，将其公布并广泛征求广大社会民众的意见，并不断修改和完善后最终予以颁行。另一方面应当在“南四湖供用水管理办法”正式出台以后加大法治宣传力度，普及这一与南四湖百姓生活息息相关的立法，让民众监督并自觉履行由他们自己关注的立法是保障立法得以有效实施的重要途径。

　　3.2建立公众参与制度
　　 将来的“南四湖供用水管理办法”应当建立公众参与制度。一方面，公众参与供用水工程决策，防洪以及资源保护工程决策，参与南四湖水资源开发利用以及取水许可证的发放，以及参与水费标准制定和收取的决策，可以使利益相关方权利得到充分尊重。在相互尊重基础上的权利协调机制可以有效缓解现有的争水和无序管理现状;另一方面公众参与湖区治理可以有效促进环境保护和减少水质污染等情况的发生。

　　在国外湖区环境治理中也有充分引用公众参与的机制。以日本琵琶湖治理为例，日本琵琶湖水质曾先后两次恶化，当地政府鼓励公众参与湖区治理并取得很好的效果。日本当地政府一是确保治理信息透明和信息公开的时效，在确立相关开发计划时同时抄送各有关地方机构和民众，全面听取各方意见，在作修改后才最终确定年度实施计划。二是通过加大宣传力度提高公众参与湖水治理的自觉性。当地滋贺县政府通过网络和科普宣传等多种形式提高民众对琵琶湖状况的认识，调动当地每个居民的积极性，最终达到使民众自觉地加入琵琶湖综合治理的目的。三是当地政府鼓励市民把环境保护自觉落实到生活当中，允许市民通过集体或个人调查的模式及时了解环［4］境情况及湖区人工设施对环境影响。南四湖地区的环境治理和水质保障也可以以此为借鉴，建立相关的湖区环保公众参与制度。

　　3.3建立统一协作的水资源管理体制
　　 这一体制要求不仅是从中央到地方的纵向管理模式能够有效运行，发挥流域机构管理的主导作用，还要在行政权与民权之间建立起协调多方利益的长效机制。一方面要设立专门的管理委员会统一管理南四湖地方和流域机构水利设施和人员的工作。将现有的行政机制转变为双重领导体制下更加强调服从中央领导的行政机制。专门的管理委员会可以是各省及中央流域机构共同组建的议事协调机构。另一方面，要求地方转变狭隘地方保护主义行政管理理念，树立服从、服务于南四湖水资源管理。

　　 深度分析  
    大局意识。山东、江苏两省南四湖水利管理机构都应当坚决服从于专门委员会的领导，并配合它开展工作。再一方面就是要求专门的管理委员会能够协调诸如渔政、环保、卫生等诸部门的统一行动，防止各部门各自为政。在统一管理的前提下南四湖管理部门的资金及人员应当得到各省及中央财政保障，以保证其行政权力得到有效行使。

　　3.4建立普通民众水资源使用矛盾的纠纷解决机制
　　 可以考虑由专门的管理委员会下设调解委员会专门调解民众用水纠纷。专门的管理委员会下属的调解委员会是终意机关，沂沭泗水利管理局可以设立初级调解委员会作为最初的调解机构，享有最初的调解权。两级调解委员会的行为是行政指导行为，不可诉，不可复议，不具有强制性。但两级调解委员会的最终调解意见应是南四湖专门的管理委员作出相关具体行政行为的必要参照意见。两级调解委员会应当主动参与纠纷调解，尽量化解民众用水矛盾，构建和谐安定的南四湖水资源开发利用大局。

　　3.5尽快解决省际边界不清的问题
　　对山东和江苏有争议地区应当搁置争议共同开发，维护和谐稳定的政治大局。可以在“南四湖供用水管理办法”中规定由流域机构在办法颁布一年内，组织两省会商省界及管理范围等事宜。并规定存有争议的地区和管理事项必须由流域机构代为管理直至双方拿出最终的纠纷解决意见。

　　此外，可以考虑建立水源省与南四湖沿湖各省政府之间以及与流域管理机构之间的行政协调机制。并且把南水北调行政管理机构与流域管理机构之间的协调机制作为长期的制度以法律制度的形式确立下来，可以争取设立专门的协作立法。

　　参考文献　:
　　［1］淮委水文局，沂沭泗水利管理局.南四湖水资源开发利用现状调查报告［R］.蚌埠:淮委水文局，2002.
　　［2］王相国，苑振广，周蓉；搞好南四湖管理之我见［J］.齐鲁渔业，2002，19(9):36.
　　［3］王强;南四湖水资源规划及管理研究［D］.南京:河海大学，2006.
　　［4］蒋蕾蕾；日本琵琶湖治理对我国公众参与环境保护的启示［J］.三江论坛，2010(2):43-44.
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　【吴鹏 中国政法大学，北京（100088) 】